Vụ việc Tiên Lãng xảy ra đúng thời điểm cả nước đang tiến hành tổng kết việc thi hành Hiến pháp 1992 và thảo luận sửa đổi Hiến pháp này. Vụ Tiên Lãng là một vụ việc rất điển hình mà khi xem xét, đánh giá, có thể thấy nó liên quan đến tất cả các lĩnh vực nhà nước và xã hội, từ lập pháp đến hành pháp; từ hành pháp đến tư pháp; từ nguyên tắc Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ; từ công tác quân sự cho đến chính trị dân sự, từ trách nhiệm của chính quyền, của Nhà nước đến quyền lợi, ích hợp pháp của người dân…
Có tác giả đã cho rằng, vụ việc ông Đoàn Văn Vươn chống lại Đoàn cưỡng chế thu hồi đất ở Tiên Lãng, Hải Phòng đầu năm 2012, dù chưa xét xử ở Tòa án, nhưng đã có thể coi là một “án lệ” quan trọng về pháp luật đất đai, khiếu nại, khiếu kiện v.v.. Nhất là trong bối cảnh hiện nay, chúng ta đang thảo luận sửa đổi Hiến pháp 1992, vụ việc này có nhiều điều đáng bàn từ góc độ luật hiến pháp như: sở hữu đất đai, quyền con người, sự giám sát của người dân đối với chính quyền, hoạt động của chính quyền địa phương, cơ chế bảo hiến[1]. Chúng tôi đồng ý với nhận định này.
Chúng tôi cũng cho rằng, tất cả vấn đề của vụ Tiên Lãng có liên quan đến sự phân quyền: phân quyền từ trung ương xuống địa phương, phân quyền từ Đảng với Nhà nước, từ Nhà nước với người dân, từ quân sự cho đến dân sự, và nhất là, từ lập pháp cho đến hành pháp, từ hành pháp đến tư pháp… Cho đến nay, vấn đề phân quyền vẫn chưa được quy định rõ ràng trong Hiến pháp Việt Nam. Hiến pháp sửa đổi cần phải làm rõ sự phân quyền này. Vụ việc Tiên Lãng có tác dụng giúp chúng ta đẩy nhanh việc nghiên cứu, hay làm rõ hơn nữa các nội dung của sửa đổi Hiến pháp.
Đối với vấn đề sề sở hữu đất đai. Nói đến vụ Tiên Lãng, không ai không nói đến vấn đề sở hữu đất đai. Vì mục tiêu muốn tiến nhanh, tiến mạnh lên chủ nghĩa xã hội, Hiến pháp các nước xã hội chủ nghĩa không quy định/không thừa nhận quyền sở hữu đất đai cho tư nhân, coi sở hữu tư nhân là nguyên nhân sâu thẳm của chế độ người bóc lột người. Từ Hiến pháp năm 1980, Việt Nam không thừa nhận sở hữu tư nhân, chỉ cho phép tồn tại hai loại hình sở hữu là sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể. Riêng đối với đất đai, chỉ có duy nhất một loại hình sở hữu là sở hữu toàn dân. Đến Hiến pháp năm 1992, sở hữu tư nhân được thừa nhận, nhưng đất đai vẫn thuộc sở hữu toàn dân (sau này được chỉnh lại là sở hữu nhà nước). Việc thừa nhận quyền sở hữu tư nhân đã tạo nên những thành công trong công cuộc đổi mới của Việt Nam, mà trước hết là giúp cho Việt Nam thoát khỏi cuộc khủng hoảng kinh tế. Mặc dù có những thành công này, nhưng nền kinh tế nói riêng cũng như xã hội nói chung cũng xuất hiện những vấn đề búc xúc khác cần phải giải quyết, mâu thuẫn giữa người giàu và người nghèo ngày một gia tăng, khiếu nại tố cáo của người dân càng ngày càng chồng chất, trong đó khiếu nại về đất đai chiếm tới gần 80%, có cả những cuộc khiếu nại rất đông người. Theo nhận định của nhiều người, chính việc không thừa nhận sở hữu tư nhân về đất đai là một trong những nguyên nhân quan trọng của tình trạng khiếu nại, tố cáo.
Theo chúng tôi, việc không thừa nhận quyền sở hữu tư nhân đối với đất đai, tức là đã không thừa nhận quyền con người trong lĩnh vực này. Việc không thừa nhận quyền sở hữu tài sản của tư nhân đối với đất đai là một thiếu hụt quan trọng về nhân quyền trong lĩnh vực tư hữu tài sản, vì đất đai là một thứ tài sản rất quan trọng đối con người, nhất là đối với người nông dân. Trong khi đó, lịch sử ra đời của Hiến pháp luôn gắn liền với lịch sử bảo vệ quyền tài sản của con người, trong đó đất đai là một tài sản quan trọng.
Việc không thừa nhận sở hữu tư nhân về đất đai – ngay cả đối với đất ở và đất thổ cư của ông cha để lại, kể cả đất hương hoả - đã gây ra rất nhiều phiền phức cho việc giao dịch mua bán của người dân. Đối với đất nông nghiệp và phi nông nghiệp, việc chuyển giao cũng phức tạp không kém. Không phải ngẫu nhiên mà các vụ khiếu kiện về đất đai chiếm hơn 80% các khiếu kiện nói chung. Vì tuy là “sở hữu toàn dân” nhưng trên thực tế, người nông dân không rõ ai là người chủ sở hữu đích thực về đất đai của họ, trong khi đó, chính quyền địa phương lại được trao rất nhiều thẩm quyền về đất đai, nhất là trong việc giao đất, cho thuê đất và thu hồi đất. Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai tạo nên những kẽ hở lớn để các quan chức chính quyền bắt tay với tư nhân, các “đại gia” cùng trục lợi, đặc biệt trong thu hồi đất (nhất là đất nông nghiệp của người nông dân) cho các dự án công nghiệp, thương mại, đô thị. Cộng với việc thiếu sự kiểm soát quyền lực hiệu quả, thiếu tính giải trình, minh bạch, đã dẫn đến hệ quả là đất đai rất dễ rơi vào tay các “cường hào”, “tư bản” mới. Một mảnh đất của người nông dân bị thu hồi với giá đền bù rất rẻ mạt, nhưng khi thu hồi xong lại sang tên bán cho người khác với giá gấp hàng trăm, hàng ngàn lần, thì ai mà lại không khiếu nại…
Sở hữu nhà nước hay sở hữu toàn dân đi chăng nữa thì cuối cùng, quyền sở hữu cũng sẽ rơi vào tay các cơ quan nhà nước, mà Nhà nước chính là của những người nắm quyền lực nhà nước, cụ thể là các cá nhân đang nắm quyền. Mặt khác, với chế độ sở hữu toàn dân, đất đai được giao, cho thuê luôn có thời hạn khiến cho người sử dụng không thể an tâm bỏ vốn đầu tư lâu dài, không thể chuyển nhượng hiệu quả. “Hễ có vướng mắc nào phát sinh thì người ta lại an ủi lẫn nhau rằng, đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Nhưng mọi sai lầm đều từ đó mà ra”[2]. Từ sau 1980, Hiến pháp và Luật Đất đai đã được sửa đổi nhiều, nhưng riêng điều khoản về chế độ sở hữu đất đai vẫn “dậm chân tại chỗ”. Theo một số tác giả, “nhiều người không dễ dàng “buông” quy định này, bởi cơ chế “nhà nước quản lý” mang lại không ít nguồn lợi hấp dẫn cho một bộ phận quan chức và nhà đầu tư”[3]. Cái “tổ con tò vò” nằm ở chỗ này đây. Trong khi đó trước đây, thời kỳ phong kiến và thực dân là Hiến pháp 1946 và Hiến pháp 1959 đều thừa nhận sở hữu tư nhân về đất đai.
Trong khi đó,“ở các nước, không có ý niệm sở hữu toàn dân. Như ở Mỹ, quyền công hữu đất đai và tài nguyên thuộc về các địa chỉ rõ ràng: Chính phủ liên bang hoặc chính quyền tiểu bang, hay thành phố (60% thuộc tư hữu, 40% thuộc công hữu, trong đó 28% thuộc Chính phủ liên bang, 9% thuộc Chính phủ bang và Chính phủ cấp tương đương tỉnh hay thành phố, 2% thuộc người dân da đỏ). Không có đất đai, tài nguyên nào lại thuộc huyện, xã như ở Việt Nam”[4].
Hiến pháp 1959 của nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa vẫn kế thừa truyền thống xã hội Việt Nam, thừa nhận “bảo hộ quyền sở hữu về ruộng đất và các tư liệu sản xuất khác của nông dân” (Điều 14) và chỉ coi “đất hoang” mới thuộc sở hữu toàn dân (Điều 12). Khi Quốc hội thảo luận xây dựng Hiến pháp 1980 và sau này Hiến pháp 1992 thì đất đai (toàn bộ đất đai nói chung) được tuyên bố là tài sản thuộc sở hữu toàn dân, các ý kiến trái lại, đề nghị xem xét theo Hiến pháp 1959 đều không được chấp nhận. Như vậy, khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai chỉ xuất hiện lần đầu tiên trong Hiến pháp 1980.
Đến Hiến pháp năm 1992, mặc dù có sự thừa nhận nền kinh tế thị trường, sở hữu tư nhân được thừa nhận, nhưng sở hữu đất đai vẫn là của toàn dân. Luật Đất đai được thông qua năm 1987 và sửa đổi năm 1993, mặc dù có nâng thời hạn quyền sử dụng đất đến 20 năm và với hạn điền không quá 03 ha cũng không khỏi hết những vướng mắc cho người dân sử dụng. “Rõ ràng việc giao đất có thời hạn và không công nhận tư hữu đất đai khiến người sử dụng chưa an tâm, phần nào hạn chế, không khuyến khích các doanh nghiệp, nhà đầu tư tham gia lĩnh vực nông nghiệp. Đồng thời, do luật chưa sát với thực tiễn nên phát sinh chuyện ngoài luật còn “đẻ” ra thêm vô số văn bản dưới luật hướng dẫn thi hành, thông tư, nghị định… Từ đó chính quyền cấp địa phương muốn vận dụng sao cũng được, và dễ… vận dụng sai làm tình hình quản lý đất đai thêm phức tạp, nhất là dễ lợi dụng để trục lợi, hay vận dụng sai luật dẫn tới gây thiệt thòi cho người sử dụng đất. Vụ cưỡng chế thu hồi đất ở Tiên Lãng là một điển hình. Phải nhìn nhận là chính sách đất đai cứ thay đổi liên tục như vừa qua gây khó trong quản lý, vừa phát sinh tiêu cực. Đáng lý ra nó nhất thiết phải chuẩn, tinh gọn và nhất quán. Trên thế giới nhiều nước công nhận quyền sở hữu tư nhân về đất đai, ở nước ta chỉ giao quyền sử dụng, hiện người dân không có quyền sở hữu về đất. Tuy nhiên, lâu nay người dân vẫn mua bán, chuyển thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất và đều được chính quyền công nhận, thừa nhận. Như vậy điều đó cho thấy thực tế đất đai đã là một dạng tài sản, đồng thời quyền sử dụng đã giống như quyền tư hữu. Với thực tế đó thì luật cũng phải thay đổi cho phù hợp thực tiễn. Chúng ta nên giao đất vĩnh viễn theo hình thức sở hữu. Nghĩa là công nhận quyền sở hữu đất đai cho người dân, đồng thời đa dạng hóa sở hữu đất đai như sở hữu quốc gia do Nhà nước quản lý, sở hữu của cộng đồng dân cư, sở hữu của pháp nhân và sở hữu của cá nhân”[5]. Vì thế, “hai vấn đề mấu chốt của Luật Đất đai cần sửa đổi ngay là bỏ “hạn điền 03 héc ta” và công nhận “sở hữu tư nhân” về đất đai. Cái được lớn nhất là các viên chức địa phương và trung ương sẽ ít có cơ hội tham nhũng, lạm dụng chức quyền đối với vấn đề đất đai để trục lợi. Nhà nước vẫn có thể sòng phẳng với nhân dân khi cần trưng dụng đất đai cho các mục tiêu quốc phòng, làm đường sá, xây công trình công cộng, xây dựng đô thị, xây khu công nghiệp… Khi phải trưng dụng đất của dân đang canh tác, Nhà nước sẽ sử dụng phần đất công của mình (thí dụ đất rừng đang khai thác) để tạo lập một vùng canh tác mới có đủ cấu trúc hạ tầng để đổi lại cho nông dân như kiểu thành lập những đồn điền dầu cọ FELDA của Malaysia”[6].
“Chuyện ai sở hữu cần phải được làm rõ, đất cần phải có chủ. Phần nào thuộc về nhà nước, phần nào thuộc về tư nhân phải rõ ràng. Ngoài ra, chế tài cũng phải rất mạnh và được quy định ngay trong Luật Đất đai. Có như vậy mới hạn chế được một số nguy cơ mà không ít người đang lo ngại, như tình trạng hồi tố đất đai hoặc tích tụ ruộng đất chỉ để đầu cơ sinh lời. Còn nếu cứ duy trì tình trạng như hiện nay, chỉ dẫn đến thụt lùi. Hiện chỉ có khoảng 1% trong hơn chục triệu hộ nông dân của cả nước sản xuất làm ăn ở quy mô trang trại, đây là một tỷ lệ rất thấp so với nhiều nước”[7].
Trong trường hợp Nhà nước không thừa nhận sở hữu tư nhân đối với đất đai, kể cả trong trường hợp Hiến pháp vẫn tiếp tục công nhận sở hữu toàn dân, thì vẫn nên thu hẹp quyền giao đất, thu hồi đất của Nhà nước. Thay vào đó, nên áp dụng quyền trưng dụng, trưng mua của người dân. Cơ chế trưng mua, trưng dụng cũng phải rất chi tiết, thận trọng và chỉ nên áp dụng với các dự án vì lợi ích quốc gia.
Vấn đề phân quyền giữa trung ương với địa phương, địa phương với địa phương. Trong vụ việc xảy ra ở Tiên Lãng, có thể thấy có quá nhiều cấp tham gia vào việc giải quyết, từ xã cho đến huyện, cho đến tỉnh và thậm chí có cả cấp trung ương. Hiến pháp năm 1992 quy định nước ta có 04 cấp chính quyền: trung ương, tỉnh, huyện và xã, nhưng lại có sự dập khuôn về mô hình tổ chức, không phân biệt rõ ràng thẩm quyền, trách nhiệm của trung ương, địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau. Trung ương có bộ phận nào, cơ quan nào thì địa phương có cơ quan ấy, bộ phận ấy. Và cũng tương tự như vậy, cấp trên có chức năng nhiệm vụ gì, thì ở cấp dưới dứt khoát phải có chức năng, nhiệm vụ ấy. Điển hình là thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cả ba cấp chính quyền địa phương đều giống nhau. Điều này dẫn đến sự chồng chéo chức năng, nhiệm vụ; tạo điều kiện để đùn đẩy trách nhiệm, nhưng đồng thời lại tạo ra kẽ hở cho chính quyền lạm dụng, dựa dẫm vào nhau cùng che chở cho những cái sai. Trong vụ Tiên Lãng, chính quyền đã ban hành những văn bản quy phạm không thuộc thẩm quyền của mình. Từ những quy định của pháp luật, với thói quen, cách làm cũ, đồng thời cũng do sự phân quyền không rõ ràng, trước khi quyết định, các cấp chính quyền đều có sự trao đổi xin ý kiến thống nhất của cấp trên, đến khi thi hành lệnh cưỡng chế cũng vậy, hầu như đều có sự đồng ý của các cấp trên dưới của chính quyền huyện Tiên Lãng, dù quyết định cưỡng chế là sai trái.
Cần phải thấy rằng, có những lĩnh vực mặc dù được phân quyền cho chính quyền địa phương (như quản lý đất đai) nhưng việc quản lý của trung ương trong lĩnh vực này (xây dựng và công bố quy hoạch tổng thể) lại phân định không rõ ràng hoặc thực hiện không tốt, dẫn đến sự cát cứ của các địa phương, mỗi nơi thực hiện mỗi kiểu, làm phá vỡ trật tự quản lý nhà nước. Chính quyền huyện Tiên Lãng đã quy định thời hạn giao đất cho nhiều cá nhân, hộ gia đình rất tùy tiện: có người được giao 4 năm; có người 10 năm, 14 năm… Sự tùy tiện này đã làm nhiều người cho rằng, Việt Nam có nguy cơ bị phân chia thành 63 vương quốc nhỏ cộng với một vương quốc ở trung ương là 64. Không phải chỉ dừng lại ở con số 64, mà qua vụ việc Tiên Lãng đã thấy có hiện tượng của các “tiểu vương quốc” hơn 600 quận, huyện trên cả nước.
Quy định về chính quyền địa phương là một trong những nội dung rất quan trọng cần sửa đổi, bổ sung trong Hiến pháp 1992. Như nhiều ý kiến đề xuất, có thể chỉ tổ chức hai cấp chính quyền địa phương gồm cấp tỉnh và dưới cấp tỉnh (có thể là thành phố hay xã). Chính quyền địa phương hoàn chỉnh bao gồm cơ quan do nhân dân địa phương bầu ra (HĐND), HĐND là cơ quan đại diện ở địa phương, và Uỷ ban nhân dân là cơ quan tổ chức thực hiện ở địa phương, chịu sự giám sát của HĐND[8].
Vấn đề không nằm ở chỗ nên bỏ HĐND ở cấp nọ, giữ cấp ở kia, mà ở chỗ Hiến pháp và luật phải phân định những việc gì địa phương làm được thì trung ương không làm; những gì chỉ của cấp trên làm mà cấp dưới không làm, những việc chỉ trung ương làm mà địa phương không làm, như an ninh – quốc phòng, ngoại giao, tư pháp…; Tuyệt đối tránh hiện tượng trên và dưới, nhiều cấp chính quyền cùng làm một việc. Một khi đã giao cho công việc quyết định thì phải kèm theo cả ngân sách, sẽ có ngân sách trung ương và có ngân sách địa phương. Cũng không nên áp dụng nguyên tắc quản lý hành chính từ thời bao cấp “song trùng trực thuộc”: ngang thì trực thuộc HĐND và UBND, dọc thì lại trực thuộc trung ương. Trừ những việc cực chẳng đã mới có cả trung ương và địa phương đều phải làm, đều quản lý, nhưng trong mọi trường hợp, cần có sự phân định rõ ràng. Từ vụ việc ở Tiên Lãng, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần được phân định lại, không phải cấp nào cũng có thể ban hành như cấp nào, về bất kỳ lĩnh vực gì.
Vấn đề phân quyền giữa hành pháp và tư pháp. Khi vụ việc xảy ra, sự việc được trình lên Chính phủ. Vấn đề là, giải quyết sự việc này có thuộc thẩm quyền của Thủ tướng, của Chính phủ? Một khi quyết định hành chính đã được ban hành, đã được áp dụng, thì mọi hậu quả của nó thuộc quyền đánh giá, xét xử của lĩnh vực của tư pháp – toà án, nhất là một khi vụ việc đã có sự tham gia của tòa án. Chính phủ, Thủ tướng cũng không nên có đề nghị tòa án xét xử, vì tòa án khi xét xử chỉ thực hiện nguyên tắc độc lập, chỉ tuân theo pháp luật, và càng không nên quả quyết hành vi của phía nào sai hay là đúng pháp luật. Công việc đó là tuộc phạm vi của tư pháp – xét xử.
Qua vụ việc Tiên Lãng, hoạt động tư pháp cũng là một nội dung cần phải quan tâm khi sửa đổi Hiến pháp. Nếu cơ quan tư pháp giải quyết đúng ngay từ khâu xét xử đầu tiên thì hậu quả vụ việc có lẽ đã khác. Việc kiện lên toà án để yêu cầu toà án phán quyết về quyết định thu hồi đất của ông Đoàn Văn Vươn là rất đúng. Khi toà án sơ thẩm quyết định bác đơn của ông Đoàn Văn Vươn, ông tiếp tục kiện ra Toà phúc thẩm của thành phố cũng rất đúng. Nhưng ở cấp phúc thẩm, Thẩm phán Toà phúc thẩm đã lừa dối ông Đoàn Văn Vươn, khi khuyên ông đồng ý rút đơn kháng cáo quyết định sơ thẩm của Toà án nhân dân huyện Tiên Lãng nhưng lại không tiến hành các bước hoà giải tiếp theo. Việc rút đơn kháng cáo của các ông Vươn, ông Luân đã làm cho quyết định sơ thẩm của Toà án có hiệu lực thực thi. Thẩm phán như vậy đã làm trái các quy định của pháp luật và không có đạo đức hành nghề thẩm phán.
Sự phân quyền giữa Đảng và Nhà nước. Bên cạnh và sau khi chờ kết luận của Thủ tướng về vụ việc Tiên Lãng xong, chúng ta lại tiếp tục chờ quyết định của Thành uỷ Hải Phòng. Sự chờ đợi này thể hiện một cách làm theo cơ chế cũ: tất cả đều phải chờ vào quyết định của cấp ủy đảng. Nên chăng, cần xác định rõ đây là vấn đề của chính quyền, chính quyền phải rốt ráo làm, chứ không phải là vấn đề của Thành uỷ Hải Phòng, hay của huyện uỷ Tiên Lãng.
Vấn đề sử dụng lực lượng vũ trang. Có nên hay không nên việc sử dụng quân đội vào công việc cưỡng chế này? Theo quan điểm của nhiều người thì vụ việc này không phải dùng đến lực lượng quân đội. Vì theo nguyên tắc, chỉ được sử dụng quân đội trong tình trạng chiến tranh để bảo vệ Tổ quốc, bảo vệ an ninh quốc gia hoặc trong tình trạng khẩn cấp có thiên tai địch họa. Chính vì việc tổ chức và hoạt động theo cơ chế tập trung, huyện cũng có quân đội, người đứng đầu quân đội – huyện đội trưởng – cũng tham gia cấp ủy địa phương nên chính quyền đã lạm dụng khi huy động. Hiến pháp sửa đổi cũng phải xem xét lại mối quan hệ này, quy định rõ khi nào mới có sự tham gia của lực lượng vũ trang.
*
Qua vụ việc Tiên Lãng, có thể nhận định: mọi hệ lụy phát sinh từ vụ việc cũng như nguyên nhân phát sinh vụ việc đều có nguyên nhân sâu xa từ các quy định của Hiến pháp hiện hành: Hiến pháp không thừa nhận quyền sở hữu tư nhân về đất đai, không thừa nhận phân quyền giữa các cơ quan nhà nước, giữa Đảng và nhà nước. Vì vậy, Hiến pháp sửa đổi phải thừa nhận quyền sở hữu tư nhân đối với đất đai, phải thừa nhận sự phân quyền giữa các cơ quan nhà nước, nhất là giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đảng phải lãnh đạo chính quyền thông qua các cơ quan nhà nước. Đảng không trực tiếp quyết định các vấn đề thuộc thẩm quyền của các cơ quan nhà nước./
[1] Xem Nguyên Lâm, Hiến pháp nhìn từ Tiên Lãng, tr. Blog Thanh niên Phía trước
[2] Nguyên Bộ trưởng Bộ Tư pháp Nguyễn Đình Lộc phát biểu trên VTV ngày 11/2/2012.
[3] Tọa đàm trên Việt Nam Net, ngày 12/2/2012
[4] Xem Vũ Quang Việt, Những vấn đề về sở hữu toàn dân, Kinh tế Sài gòn 17/2/2012
[5] Xem Võ Tòng Xuân, Nên giao vĩnh viễn đất cho người dân, Quy hoạch đô thị, ngày 14/2/2012
[6] Võ Tòng Xuân, Đã đến lúc phải nhìn thẳng vào sự thật, Kinh tế Sài gòn 14/2/2012
[7] Đặng Kim Sơn, Buổi tọa đàm trên Việt Nam Net ngày 12/2/2012.
[8] Xem Nguyễn Lâm, Tlđd
GS. TS. Nguyễn Đăng Dung
Nguồn: Nghiên cứu lập pháp,
đăng ngày 1/3/2012,
(Có chỉnh lại)
Có thể tham khảo thêm tại:
